Como a nova lei contra devedores contumazes será testada no Judiciário

Ao defender a aprovação do PLP 125/2022 no Congresso, o deputado Merlong Solano (PT-PI) resumiu o tamanho do problema em poucas palavras. Segundo ele, cerca de 1,2 mil devedores contumazes “surrupiaram” aproximadamente R$ 250 bilhões da sociedade brasileira, estimativa citada durante a tramitação da proposta no Parlamento. Em manifestações públicas ao longo de 2025 – inclusive em publicações nas redes sociais – o parlamentar afirmou que o projeto busca diferenciar o contribuinte que cumpre a legislação daquele que estrutura a atividade econômica com base na sonegação, apontando impactos não apenas fiscais, mas também concorrenciais e criminais, como a lavagem de dinheiro e a distorção do ambiente de negócios.

O número ajudou a dar dimensão a um fenômeno que, por muitos anos, foi tratado como exceção ou simples inadimplência tributária, mas que passou a ser reconhecido como estratégia empresarial recorrente, com impactos diretos sobre a concorrência, a arrecadação e, em alguns casos, a própria segurança pública. É esse diagnóstico que sustenta a nova lei sancionada pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) nos primeiros dias de 2026, que define e pune o chamado devedor contumaz.

Especialistas ouvidos pelo JOTA, no entanto, alertam que a existência de uma lei não encerra o problema. O consenso é que o devedor contumaz não surge por falha pontual de fiscalização, mas como resultado de um arranjo institucional que, por anos, permitiu a repetição da inadimplência sem consequências econômicas imediatas. A efetividade da norma dependerá da forma como ela será aplicada, do grau de coordenação entre União, estados e municípios e da capacidade do Estado de aplicar os novos critérios de maneira técnica, consistente e uniforme, em um cenário no qual os primeiros enquadramentos como devedor contumaz deverão ser naturalmente questionados no Judiciário.

Um problema conhecido – e tolerado – por muito tempo

Os dados utilizados como base técnica do PLP 125/2022 foram reunidos a partir de levantamentos da Receita Federal e de administrações tributárias estaduais. Eles mostram que a dívida tributária de maior relevância está fortemente concentrada em um grupo reduzido de contribuintes, marcado por débitos elevados, reincidência no não pagamento de tributos e patrimônio incompatível com o volume da dívida acumulada.

Para especialistas, esse padrão não se estabelece por acaso. A atuação do devedor contumaz é viabilizada por um conjunto de fatores estruturais, como a morosidade dos processos administrativos e judiciais, a fragmentação da fiscalização entre União, estados e municípios e a facilidade de abertura e encerramento de empresas. Até recentemente, também faltavam mecanismos legais capazes de diferenciar rapidamente o inadimplente ocasional do sonegador profissional. Não se trata de ausência de fiscalização, mas de um sistema concebido para lidar com litígios pontuais, e não com estruturas empresariais organizadas para explorar o tempo e a fragmentação da cobrança.

Embora o termo “grupo econômico” seja frequentemente utilizado para descrever esse tipo de atuação, os casos mais graves de devedores contumazes nem sempre envolvem holdings ou estruturas societárias formalmente constituídas. Na prática, o padrão mais recorrente identificado pelos fiscos é a atuação coordenada por meio de múltiplos CNPJs, muitas vezes sem vínculo societário explícito entre si. Trata-se de um arranjo operacional – e não necessariamente jurídico – criado justamente para fragmentar a fiscalização, diluir responsabilidades e dificultar o rastreamento patrimonial.

Nesse ambiente, estruturas empresariais passaram a operar contando com o tempo da cobrança, explorando brechas regulatórias e deslocando suas atividades entre diferentes CNPJs e entes federativos, o que reduziu de forma significativa o risco efetivo da inadimplência reiterada.

Enquanto milhões de empresas permanecem regulares, uma fração muito pequena responde por parcela expressiva do passivo tributário. Para técnicos do fisco, isso sempre indicou que o problema não estava apenas na capacidade de pagamento, mas no uso deliberado da inadimplência como modelo de negócio. “O devedor contumaz não é aquele que deixou de pagar por uma crise pontual”, explica Márcio Gonçalves, auditor-fiscal da Receita Federal. “É quem incorpora a sonegação à sua estrutura de custos.”

Apesar de esse diagnóstico ser conhecido há anos, o enfrentamento efetivo foi lento. Até a nova lei, o ordenamento jurídico brasileiro não distinguia, na prática, o contribuinte que atrasava tributos por dificuldade financeira daquele que deixava de pagar de forma reiterada como estratégia de negócio. Ambos seguiam o mesmo caminho administrativo e judicial: auto de infração, possibilidade de defesa, recursos sucessivos e, ao final, execução fiscal – um processo que, segundo dados do Justiça em Números, relatório do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), leva em média mais de seis anos e meio até a baixa.

Durante esse período, a empresa continuava operando normalmente, podendo abrir novos parcelamentos, discutir o débito no Judiciário e, em muitos casos, encerrar as atividades ou migrar para outro CNPJ antes de qualquer consequência efetiva. Até agora, o encerramento ou abandono de um CNPJ não exigia a quitação prévia das dívidas tributárias, o que permitia que empresas altamente endividadas fossem simplesmente deixadas para trás enquanto o grupo econômico migrava a operação para um novo registro.

Como a inadimplência vira vantagem competitiva

Ao deixar de recolher tributos, o devedor contumaz reduz artificialmente seus custos e passa a praticar preços que concorrentes regulares não conseguem acompanhar. Em setores de margens estreitas, essa diferença é decisiva. Uma empresa que deixa de recolher ICMS – imposto estadual que incide sobre a circulação de mercadorias e representa parcela relevante do preço final em cadeias como combustíveis e comércio atacadista – consegue vender o mesmo produto por valor significativamente menor, mesmo operando com estrutura de custos semelhante.

O resultado é um processo de eliminação progressiva da concorrência. Empresas que cumprem a legislação perdem mercado, veem sua margem desaparecer e, em muitos casos, são forçadas a encerrar atividades. Enquanto isso, a cobrança do devedor segue para a esfera administrativa e judicial. A nova lei busca interromper esse ciclo ao permitir restrições mais duras ao devedor contumaz – como perda de benefícios fiscais, impedimento de licitações e cancelamento do CNPJ – antes que a estratégia de abrir, endividar e abandonar empresas volte a se repetir.

“O imposto não pago vira margem de lucro”, resume Gonçalves. “Isso distorce completamente o ambiente econômico.” Esse mecanismo gera efeitos em cadeia: fechamento de empresas, redução de empregos, concentração de mercado e menor capacidade do Estado de financiar políticas públicas. Ao longo do tempo, a inadimplência reiterada deixou de ser um desvio pontual e passou a funcionar como vantagem competitiva sustentável.

Setores onde o problema se repete historicamente

Estudos, investigações e experiências dos fiscos estaduais indicam que a atuação de devedores contumazes não se distribui de forma aleatória pela economia. Historicamente, o fenômeno se concentra em setores de alta carga tributária e forte competição por preço, como combustíveis, cigarros e bebidas – mercados em que o tributo representa parcela relevante do preço final.

Nos últimos anos, fiscais estaduais e entidades do setor produtivo passaram a identificar o mesmo padrão em segmentos como laminados plásticos, parte da indústria têxtil, logística e distribuição, nos quais a pulverização de empresas, a facilidade de abertura de CNPJs e a fiscalização complexa ampliam o espaço para a inadimplência estruturada.

Para Edson Vismona, presidente executivo do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO), a concentração nesses setores decorre do peso do sistema tributário sobre os preços finais. “Quem não paga imposto simplesmente sai na frente”, afirma. Segundo ele, por muitos anos o Estado operou com instrumentos pensados para o inadimplente ocasional, sem critérios legais objetivos para caracterizar a contumácia, o que permitiu que grupos econômicos estruturassem seus negócios contando com a demora da fiscalização, a multiplicidade de recursos e a possibilidade de migração entre CNPJs.

O peso desproporcional sobre estados e municípios

Embora o debate muitas vezes se concentre na União, os efeitos da atuação de devedores contumazes recaem de forma mais intensa sobre estados e municípios, que dependem diretamente de tributos como o ICMS e o ISS e têm menor margem fiscal para absorver perdas prolongadas.

Em Minas Gerais, por exemplo, já existe um parâmetro próprio para caracterizar a dívida relevante: o limite é de R$ 1,79 milhão, calculado a partir de 310 mil UPFMG – a Unidade Padrão Fiscal do estado, usada como referência monetária para multas, taxas e limites tributários. Ainda assim, segundo fiscais, a ausência de uma definição nacional clara permitia que grupos econômicos explorassem diferenças de critérios entre estados, deslocando estrategicamente suas operações.

“Essas empresas atuam simultaneamente em vários estados e se aproveitam da fragmentação do sistema”, afirma Ricardo Oliveira, auditor fiscal da Receita Estadual de Minas Gerais e integrante do Comitê Nacional de Secretários de Fazenda (Comsefaz). Para ele, a nova lei cria uma base comum, mas só produzirá efeitos se vier acompanhada de integração de dados, cooperação entre fiscos e capacidade de execução local.

Ricardo Oliveira destaca que São Paulo acumulou experiências importantes no enfrentamento à inadimplência reiterada, como o Código do Contribuinte Paulista (Lei Complementar 393/2003) e o programa Nos Conformes, que classifica contribuintes conforme o grau de risco fiscal. Essas iniciativas ampliaram o monitoramento e a transparência, mas não foram suficientes para desarticular estruturas empresariais criadas exclusivamente para sonegar.

Segundo ele, o principal limite desses instrumentos era a ausência de consequências econômicas imediatas para o mau pagador profissional. A classificação de risco não impedia a continuidade da atividade, nem bloqueava o acesso a benefícios fiscais ou a participação em licitações. “O Estado passou a conhecer melhor o problema, mas ainda não tinha ferramentas para interrompê-lo”, resumiu o auditor.

Quando a sonegação se cruza com o crime organizado

Em alguns setores, a inadimplência estruturada deixou de ser apenas um problema tributário e passou a cumprir papel central na lavagem de dinheiro e na infiltração do crime organizado na economia formal.

Deflagrada em agosto, a Operação Carbono Oculto revelou um esquema bilionário de lavagem de dinheiro na cadeia de combustíveis, com atuação em diversos estados. Já a Operação Poço de Lobato, conduzida pelo Comitê Interinstitucional de Recuperação de Ativos (CIRA), mirou empresas com atuação concentrada no Rio de Janeiro e em São Paulo.

As investigações mostraram a criação sucessiva de empresas de fachada, muitas vezes registradas em nome de laranjas e sem capacidade econômica real. Esses CNPJs operavam por períodos curtos sem recolher tributos, acumulavam dívidas elevadas e eram abandonados ou substituídos por novos registros. Parte dos recursos era desviada por contratos simulados e empresas interpostas, viabilizando a lavagem do dinheiro.

“Não é simplesmente deixar de recolher tributo”, afirma Alexandre Affonso Castilho, promotor do Ministério Público de São Paulo que atuou diretamente na Operação Poço de Lobato no âmbito do CIRA-SP. “Há uma estrutura empresarial montada para sonegar de forma reiterada. É uma atuação típica de organização criminosa.”

Uma lei que levou mais de uma década para sair do papel

Embora o diagnóstico sobre a atuação de devedores contumazes seja antigo, a resposta legislativa demorou a se materializar. Levantamentos técnicos da Receita Federal, de fiscos estaduais e estudos sobre concorrência desleal já indicavam, há mais de uma década, a concentração expressiva da dívida tributária em um grupo reduzido de contribuintes reincidentes. Ainda assim, o ordenamento jurídico seguiu tratando esses casos dentro das mesmas categorias aplicáveis ao contribuinte em dificuldade pontual.

Especialistas apontam que um dos principais entraves foi a ausência de uma definição legal clara capaz de diferenciar, de forma objetiva e segura, a inadimplência eventual da fraude reiterada. Sem essa distinção, o sistema tributário operava com instrumentos voltados sobretudo à cobrança posterior do débito, e não à interrupção de modelos de negócio baseados no não pagamento de tributos. Na prática, o Estado reagia quando o dano concorrencial e fiscal já estava consolidado.

A tramitação da lei também enfrentou resistências políticas e jurídicas. Um dos receios recorrentes no Congresso era o de que uma tipificação ampla pudesse atingir empresas em situação econômica legítima ou ampliar a insegurança jurídica, em um ambiente já marcado por elevada litigiosidade tributária.

Relator do projeto no Senado, o senador Efraim Filho (União-PB) afirma que esse cuidado esteve no centro das discussões. Segundo ele, as normas existentes haviam sido concebidas para lidar com empresas em funcionamento regular que, eventualmente, enfrentam dificuldades financeiras, e não com estruturas criadas para sonegar de forma sistemática. O desafio, afirma, foi construir um texto que permitisse enfrentar o sonegador profissional sem confundir essa atuação com situações de inadimplência de boa-fé.

O que muda agora – e o que ainda será testado

A nova lei cria critérios objetivos para o enquadramento do devedor contumaz e também estabelece um procedimento administrativo específico para essa declaração. No âmbito federal, será considerado contumaz o contribuinte com dívida igual ou superior a R$ 15 milhões, mantida de forma reiterada e sem justificativa, além de patrimônio incompatível com o valor do débito por período prolongado.

Diferentemente do que ocorria antes, a reiteração passou a ter parâmetros temporais definidos em lei. O texto considera inadimplência reiterada a existência de créditos tributários em situação irregular por quatro períodos de apuração consecutivos ou seis alternados dentro do prazo de doze meses, a depender do tributo. Antes do enquadramento, o contribuinte deve ser formalmente intimado em processo administrativo e tem prazo para regularizar a situação ou apresentar defesa.

Para a advogada tributarista Fabiana Kelbert, esse desenho representa um avanço importante em relação ao cenário anterior, ao afastar a ideia de que a contumácia seria um conceito totalmente aberto. “A lei define o que é inadimplência substancial e reiterada, com critérios de valor e de tempo. Nesse ponto, há um parâmetro objetivo”, afirma.

Segundo ela, a zona de tensão não está na existência – ou não – de prazo, mas na condução do procedimento administrativo. “Como se trata de um processo que pode levar a consequências severas, como o cancelamento do CNPJ, há uma margem relevante de interpretação na análise das justificativas apresentadas pelo contribuinte e na avaliação do conjunto da conduta”, diz. Na prática, alguém só passa a ser considerado devedor contumaz após o encerramento desse procedimento, com a declaração formal da administração tributária.

É nesse momento que, segundo especialistas, a lei tende a ser mais testada. Embora os critérios de tempo e valor estejam definidos, a forma como a autoridade fiscal avaliará situações intermediárias – como empresas com atividade econômica real, litígios tributários em curso ou alegações de dificuldade financeira – pode variar caso a caso e abrir espaço para judicialização.